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【內容導航】

行政訴訟受案范圍、管轄和參加人

【所屬章節】

第六章　行政訴訟法律制度

【知識點】行政訴訟受案范圍、管轄和參加人

行政訴訟受案范圍、管轄和參加人

【考點1】行政訴訟的概念、特征和基本原則

1.行政訴訟的概念

行政行為的相對人或者其他與行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織認為行政主體作出的行政行為侵犯其合法權益，依法向人民法院提起訴訟，請求法院對被訴的行政行為進行審查，法院在訴訟當事人和其他訴訟參與人的參加下對行政案件進行審理并作出裁判的活動。

2.行政訴訟的特征

(1)行政訴訟處理的是一定范圍內的行政爭議，即審理裁判對象是被訴的行政行為。

(2)行政訴訟是人民法院運用國家審判權來監督行政機關依法行使職權和履行職責，保護公民、法人或其他組織合法權益不受行政主體作出違法或者明顯不當職權行為侵害的一種司法活動。

(3)行政訴訟是以不服行政行為的公民、法人或其他組織為原告，以作出該行政行為的行政主體為被告的訴訟。

【提示】行政訴訟不實行反訴制度，被告具有恒定性。

【補充】反訴，是指在已經開始的本訴的民事訴訟程序中，本訴的被告以其原告為被告，向受訴法院提出與本訴有牽連的獨立的反請求。

(4)行政訴訟在證據規則上實行被告對行政行為合法性負舉證責任原則。(倒置舉證)

3.行政訴訟的基本原則

(1)被告對行政行為合法性負舉證責任原則(倒置舉證)

作為行政訴訟被告的主體，對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。

(2)訴訟期間行政行為不停止執行原則

被訴行政行為原則上不因原告提起訴訟而停止執行。但有下列情形之一的，裁定停止執行：

①被告認為需要停止執行的;

②原告或者利害關系人申請停止執行，人民法院認為該行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不損害國家利益、社會公共利益的;

③人民法院認為該行政行為的執行會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的;

④法律、法規規定停止執行的。

(3)司法依法變更原則(司法變更有限原則)

通常情況下，人民法院不得變更原行政決定，但是在特殊的條件和情形下可以變更。

【提示1】行政裁量權的問題，司法機關一般不予審查，但是對于行政處罰行為明顯不當的，以及涉及款額確定、認定錯誤的情形，人民法院可以判決變更。

【提示2】人民法院判決變更，不得加重原告的義務或者減損原告的權益。但利害關系人同為原告，且訴訟請求相反的除外。

(4)對行政行為合法性審查原則

行政行為是否合法、是否明顯不當，都是訴訟審查的具體標準。

【提示】行政訴訟僅審查其合法性(形式合法性和實質合法性)，通常不審查合理性。

【考點2】行政訴訟受案范圍(★★★)

1.行政訴訟受案范圍

(1)對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服;

(2)對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服;

(3)申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服;

(4)對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服;

(5)對征收、征用決定及其補償決定不服;

(6)申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復;

(7)認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權;

(8)認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭;

(9)認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務;

(10)認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇;

(11)認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議;

(12)認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益。

除上述規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。

2.規范性文件附帶審查

公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。前述規定的規范性文件不含規章。

3.不受理的案件范圍

(1)國防、外交等國家行為。

【解釋】國家行為，是指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態等行為。

(2)行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令。(抽象行政行為)

(3)行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定。(內部行為)

(4)法律規定由行政機關最終裁決的行政行為。(終局裁決)

(5)公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為。

(6)調解行為以及法律規定的仲裁行為。

(7)行政指導行為。

(8)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為。

(9)行政機關作出的不產生外部法律效力的行為。

(10)行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行政行為。

(11)行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為，但行政機關擴大執行范圍或者采取違法方式實施的除外。

(12)上級行政機關基于內部層級監督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為。

(13)行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為。

(14)對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

【提示1】行政處罰告知書尚未對公民、法人或者其他組織的權利義務產生實際影響，不屬于行政訴訟受案范圍;而行政處罰決定書對公民、法人或者其他組織的權利義務產生實際影響，故屬于行政訴訟受案范圍。

【提示2】行政許可過程中告知補正申請材料、聽證等通知，除導致程序對主體事實上終止外，不屬于行政訴訟受案范圍。

【考點3】行政訴訟管轄(★)

(一)級別管轄

1.基層人民法院

基層人民法院管轄第一審行政案件(級別管轄的一般原則)。

2.中級人民法院

中級人民法院管轄下列第一審行政案件：

(1)對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件;

(2)海關處理的案件;

(3)本轄區內重大、復雜的案件。

(4)其他法律規定由中級人民法院管轄的案件。

【解釋】本轄區內重大、復雜的案件：

(1)社會影響重大的共同訴訟案件;

(2)涉外或者涉及香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區的案件;

(3)其他重大、復雜案件。

【提示1】作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。(“父隨子”)

【提示2】第一審國際貿易行政案件由具有管轄權的中級以上人民法院管轄，具體包括：

(1)有關國際貨物貿易的行政案件;

(2)有關國際服務貿易的行政案件;

(3)與國際貿易有關的知識產權行政案件;

(4)其他國際貿易行政案件。

3.高級人民法院

高級人民法院管轄本轄區內重大、復雜的第一審行政案件。

4.最高人民法院

最高人民法院管轄全國范圍內重大、復雜的第一審行政案件。

(二)地域管轄

1.一般地域管轄

(1)行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。

(2)經復議的案件，可由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。(補充，2021年教材未收錄)

2.特殊地域管轄

(1)對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄。

【解釋1】被告所在地，是指被訴行政機關主要辦事機構所在地。

【解釋2】原告所在地，是指原告的戶籍所在地、經常居住地和被限制人身自由地。

【解釋3】經常居住地，是指公民離開戶籍所在地起至訴訟時已連續居住滿1年以上的地方，但公民住院就醫的地方除外。

(2)因不動產提起的行政訴訟，即因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟，由不動產所在地人民法院管轄。

【解釋】不動產已登記的，以不動產登記簿記載的所在地為不動產所在地;不動產未登記的，以不動產實際所在地為不動產所在地。

3.共同地域管轄

兩個以上人民法院都有管轄權的案件，原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的，由最先立案的人民法院管轄。

(1)經復議改變原行政行為而起訴的案件，由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院和復議機關所在地人民法院共同管轄。

(2)對行政機關基于同一事實，既采取限制公民人身自由的行政強制措施，又采取其他行政強制措施或者行政處罰不服的案件，由被告所在地或者原告所在地的人民法院管轄。

(3)因不動產提起的行政案件，如該不動產涉及兩個以上的人民法院管轄，由該兩個以上的人民法院共同管轄。

(三)裁定管轄

1.移送管轄

人民法院發現受理的行政案件不屬于本院管轄的，應當移送有管轄權的人民法院，受移送的人民法院應當受理。受移送的人民法院不得再行移送。

人民法院受理案件后，被告提出管轄異議的，應當在收到起訴狀副本之日起15日內提出。

對當事人提出的管轄異議，人民法院應當進行審查。異議成立的，裁定將案件移送有管轄權的人民法院;異議不成立的，裁定駁回。

人民法院對管轄異議審查后確定有管轄權的，不因當事人增加或者變更訴訟請求等改變管轄，但違反級別管轄、專屬管轄規定的除外。

2.指定管轄

(1)有管轄權的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權的，由上級人民法院指定管轄。

(2)人民法院對管轄權發生爭議，由爭議雙方協商解決。協商不成的，報其共同上級人民法院指定管轄。

3.管轄權轉移

(1)上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件。

(2)下級人民法院對其管轄的第一審行政案件以及需要由上級人民法院審判的案件，可以報請上級人民法院決定。

【考點4】行政訴訟原告(★★)

(一)原告資格

(1)行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。(行政相對人，行政相關人都具有原告資格)

(2)有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟。

【提示】有下列情形之一的，屬于行政訴訟法規定的“與行政行為有利害關系”：

(1)被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的;

(2)在行政復議等行政程序中被追加為第三人的;

(3)要求行政機關依法追究加害人法律責任的;

(4)撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的;

(5)為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的;

(6)其他與行政行為有利害關系的情形。

(二)具體情形下原告資格的確定

1.合伙企業或其他非法人組織權益受到侵害的案件的原告資格

(1)合伙企業向人民法院提起訴訟的，應當以核準登記的字號為原告。

(2)未依法登記領取營業執照的個人合伙的全體合伙人為共同原告;全體合伙人可以推選代表人，被推選的代表人，應當由全體合伙人出具推選書。

(3)個體工商戶向人民法院提起訴訟的，以營業執照上登記的經營者為原告。有字號的，以營業執照上登記的字號為原告，并應當注明該字號經營者的基本信息。

2.聯營、合資、合作企業及其各方權益受到侵害案件的原告資格

聯營企業、中外合資或者合作企業的聯營、合資、合作各方，認為聯營、合資、合作企業權益或者自己一方合法權益受行政行為侵害的，可以自己的名義提起訴訟。

3.農村集體土地使用權人權益受到侵害的案件的原告資格

農村土地承包人等土地使用權人對行政機關處分其使用農村集體所有土地的行為不服時，可以自己的名義提起訴訟。

4.非國有企業權益受到侵害案件的原告資格

非國有企業被行政機關注銷、撤銷、合并、強令兼并、出售、分立或者改變企業隸屬關系的，該企業或者其法定代表人可以提起訴訟。

5.股份制企業權益受到侵害案件的原告資格

股份制企業的股東大會、股東會、董事會等認為行政機關作出的行政行為侵犯企業經營自主權的，可以企業名義提起訴訟。

6.非營利法人權益受到侵害案件的原告資格

事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等非營利法人的出資人、設立人認為行政機關作出的行政行為損害法人合法權益的，可以自己的名義提起訴訟。

7.業主共有利益受到侵害案件的原告資格

業主委員會對于行政機關作出的涉及業主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。

【考點5】行政訴訟被告(★★★)

行政訴訟被告須具有行政主體資格(不是國家，也不是行政機關工作人員)，對原告的訴訟請求沒有反訴權，承擔被訴行政行為合法性的舉證責任，有權執行或者改變被訴的行政行為。

1.具體情形下被告資格的確定

(1)一般性規定

(2)行政機關組建機關、內設機構、派出機構等

(3)開發區管理機構

(4)其他

2.經復議案件被告資格的確定

(1)經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告;復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。(復議維持共同告，復議改變告復議)

【解釋】“復議機關改變原行政行為”，是指復議機關改變原行政行為的處理結果。復議機關改變原行政行為所認定的主要事實和證據、改變原行政行為所適用的規范依據，但未改變原行政行為處理結果的，視為復議機關維持原行政行為。

【提示1】復議機關確認原行政行為無效，屬于改變原行政行為。

【提示2】復議機關確認原行政行為違法，屬于改變原行政行為，但復議機關以違反法定程序為由確認原行政行為違法的除外。(以違反法定程序為由確認原行政行為違法視為復議機關維持原行政行為)

【提示3】行政復議決定既有維持原行政行為內容，又有改變原行政行為內容或者不予受理申請內容的，作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告。

【鏈接】復議機關作共同被告的案件，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。(“父隨子”)

(2)復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告;起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。

【提示】不服原行政行為，告作出原行政行為的行政機關;不服復議機關不作為，告復議機關。

3.行政許可案件被告資格的確定

(1)當事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機關為被告。

(2)行政許可依法須經上級行政機關批準，當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機關為共同被告。

(3)行政許可依法須經下級行政機關或者管理公共事務的組織初步審查并上報，當事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的，以下級行政機關或者管理公共事務的組織為被告。

(4)行政機關依據行政許可法規定統一辦理行政許可的，當事人對行政許可行為不服提起訴訟，以對當事人作出具有實質影響的不利行為的機關為被告。

4.原告所起訴的被告不適格，人民法院應當告知原告變更被告;原告不同意變更的，裁定駁回起訴。

【考點6】行政訴訟第三人(★)

1.公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。

2.行政機關的同一行政行為涉及兩個以上利害關系人，其中一部分利害關系人對行政行為不服提起訴訟，人民法院應當通知沒有起訴的其他利害關系人作為第三人參加訴訟。

3.應當追加被告而原告不同意追加的，人民法院應當通知其以第三人的身份參加訴訟，但行政復議機關作共同被告的除外。

4.行政訴訟法規定的第三人，因不能歸責于本人的事由未參加訴訟，但有證據證明發生法律效力的判決、裁定、調解書損害其合法權益的，可以依照行政訴訟法的規定，自知道或者應當知道其合法權益受到損害之日起6個月內，向上一級人民法院申請再審。

【考點7】行政訴訟代表人(★★★)

1.當事人一方人數眾多(一般指10人以上)的共同訴訟的訴訟代表人，這類案件必須適用代表人訴訟，因此，在指定期限內訴訟代表人未選定的，人民法院可以依職權指定。代表人為2～5人。代表人可以委托1～2人作為訴訟代理人。

【提示1】訴訟代表人是由法律規定或當事人推選或法院指定產生的，如果放棄或變更訴訟請求，須經過被代表的其他當事人的同意。

【提示2】訴訟代表人是本案的當事人，與本案的訴訟標的有法律上的利害關系，其參加訴訟的目的是保護自己和全體當事人的權益，并且要受人民法院判決的約束。

【對比】同一行政復議案件申請人超過5人(>5人)的，推選1～5名代表參加行政復議。

2.不具備法人資格組織的訴訟代表人

(1)合伙企業向人民法院提起訴訟的，應當以核準登記的字號為原告，訴訟代表人是執行合伙企業事務的合伙人。

(2)不具備法人資格的其他組織起訴時，該組織的主要負責人是訴訟代表人;沒有主要負責人的，由推選的負責人作為訴訟代表人。

【考點8】行政訴訟代理人(★)

1.法定訴訟代理人(法律直接規定)

沒有訴訟行為能力或限制訴訟行為能力的公民(未成年人和精神病人)，由其法定代理人代為訴訟。

【提示】法人、組織、行政機關不適用法定訴訟代理人制度。

2.指定訴訟代理人(人民法院指定)

沒有訴訟行為能力的公民，由其法定代理人代為訴訟。法定代理人互相推諉代理責任的，由人民法院指定其中1人代為訴訟。

3.委托訴訟代理人(委托授權)

(1)當事人、法定代理人，可以委托1～2人作為訴訟代理人。

(2)下列人員可以被委托為訴訟代理人：

①律師、基層法律服務工作者;

②公民的近親屬或者當事人的工作人員;

③當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民。

(3)當事人委托訴訟代理人，應當向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權委托書。委托書應當載明委托事項和具體權限。公民在特殊情況下無法書面委托的，也可以口頭委托。口頭委托的，人民法院應當核實并記錄在卷。

當事人解除或者變更委托的，應當書面報告人民法院。

【考點9】行政機關負責人出庭應訴制度(★★)

1.被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。(不得僅委托律師出庭)

【解釋】被訴行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人、參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人。被訴行政機關委托的組織或者下級行政機關的負責人，不能作為被訴行政機關負責人出庭。

2.涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。

行政機關負責人有正當理由不能出庭應訴的，應當向人民法院提交情況說明。行政機關拒絕說明理由的，不發生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監察機關、上一級行政機關提出司法建議。

（注：以上內容選自陳小球老師《涉稅服務相關法律》授課講義）

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