國有資本經(jīng)營預(yù)算是指規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算編制行為的一系列法律、行政法規(guī)和規(guī)章的總稱。政府不僅是社會管理者，還是國有資產(chǎn)的所有者；不僅擁有征稅權(quán)，還擁有國有資本收益權(quán)。實行國有資本經(jīng)營預(yù)算的理論依據(jù)是社會主義國家政府的兩種身份、兩種職能，以及所帶來的兩種分配關(guān)系而形成的社會主義國家財政特有的公共財政和國有資本經(jīng)營預(yù)算的“兩重性”。

    一、實行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意義和必要性

    長期以來，我國的國有企業(yè)存在著出資人不到位、產(chǎn)權(quán)不清晰、國有資本保值增值缺少制度保障等問題。我國一直沒有對國有資本經(jīng)營收支單獨編制預(yù)算進行獨立管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支混列在一起。這種做法無法體現(xiàn)政府“社會管理者”和“國有資產(chǎn)所有者”兩種職能及其分類收支活動的運行特征。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，政府的這兩種職能逐漸分離，要求建立一種有效的管理體系，來切實反映國有資本經(jīng)營收支狀況，進而確保國有資本增值和再投入計劃的有效進行。因此，建立和實行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度就具有了現(xiàn)實意義和必要性。

    （一）實行國有資本經(jīng)營預(yù)算有利于促進國有企業(yè)改革進程

    隨著經(jīng)濟體制改革的深入，國有企業(yè)改革的難度越來越大。國有資產(chǎn)的流失問題，國有企業(yè)微觀經(jīng)營機制的建立問題，國有企業(yè)社會負擔、社會保障問題等交織在一起，使單方面推進改革難以奏效。國資委的成立明確了國有資本所有者的身份，解決了出資人定位和政府職能劃分問題，并建立起國資委與國有企業(yè)之間的委托代理關(guān)系。在國資委主導(dǎo)下的國有資本經(jīng)營預(yù)算，應(yīng)重點解決國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整，將使政府對企業(yè)的預(yù)算約束由軟變硬，企業(yè)對政府的依附關(guān)系能夠得到解脫，企業(yè)逐漸成為獨立的市場主體，并能夠加快現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

    （二）實行國有資本經(jīng)營預(yù)算有利于政府公共管理職能的發(fā)揮

    我國目前社會保險基金缺口巨大，需改善的民生問題眾多，政府需要重新調(diào)整公共支出重點，提高教育和醫(yī)療衛(wèi)生等許多社會服務(wù)的公平性和效率，筆者認為，國有企業(yè)向政府上繳紅利則可以促進這些問題的解決。通過建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，公共財政體制可以名正言順對基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、文化科技等具有公共性領(lǐng)域的國有企業(yè)補充資本金，特別是對關(guān)系國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域進行投入，體現(xiàn)政府行使公共管理職能的需要。

    （三）實行國有資本經(jīng)營預(yù)算有利于市場經(jīng)濟體制的完善

    國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，它不僅是政府以所有者身份將其所擁有或支配的經(jīng)濟資源用于資本性投入的收支計劃，而且是實現(xiàn)政府經(jīng)營管理職能和保證國有資本有效經(jīng)營的重要手段。推行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，有利于市場經(jīng)濟體制的完善，有利于進一步優(yōu)化國有企業(yè)資源配置，并可促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，提高國有資本的凝聚力和競爭力。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的有效實施，將對國有企業(yè)資本收益的分配和產(chǎn)權(quán)管理等經(jīng)營活動進行系統(tǒng)規(guī)范，使國有資本的收支管理更為清晰、合理，有利于國有資本出資人加強對國有資本經(jīng)營者的約束與控制。

    二、國有資本經(jīng)營預(yù)算的分配方向

    國有資本經(jīng)營收益的使用應(yīng)主要集中在以下幾個方面：一是補充社會保障資金的缺口；二是支持國有重點企業(yè)和國有控股企業(yè)的發(fā)展；三是彌補公共財政資金的不足。國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，必須將國有資本收益資金納入財政管理，實行國庫集中收付；同時，需設(shè)立國資專戶實行扎口管理，將財政及相關(guān)部門對出資企業(yè)的資本性投入都通過單獨設(shè)立的國有資本經(jīng)營預(yù)算專戶支出，便于政府了解國有資本收益的流向和流量，掌握出資企業(yè)的投入和產(chǎn)出情況。

    （一）補充社會保障資金的缺口

    社會保障制度是現(xiàn)代國家重要的社會經(jīng)濟制度之一。其基本功能是保障公民基本生活、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、保持社會公平和增進國民福利，從而為社會經(jīng)濟的振興創(chuàng)造良好的環(huán)境，使之持續(xù)、穩(wěn)定、均衡、協(xié)調(diào)地發(fā)展。由于歷史原因，我國社會保障資金的缺口很大，存在著嚴重的收不抵支的問題。通過建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，可以將收繳的一部分資本收益轉(zhuǎn)化為社會保障資金，以便滿足這部分社會支出的需要。

    （二）有償?shù)闹С謬�有重點企業(yè)和國有控股企業(yè)的并購和擴張

    并購是企業(yè)為了維持其生存和發(fā)展，根據(jù)全球經(jīng)濟環(huán)境和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的變化及時對自身的體制、結(jié)構(gòu)、功能和規(guī)模等重新進行組合的一種變革或制度創(chuàng)新，是對外直接投資的一種主要方式。通過并購企業(yè)可以迅速進入當?shù)厥袌觯�同時能減少投資成本，借助現(xiàn)成的經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)和社會關(guān)系降低管理難度和經(jīng)營風險。目前，我國已有不少企業(yè)如中信集團、首鋼集團、中化總公司、中建總公司等具備了一定的并購和國際擴張實力。但是，并購和擴張需要大量資金的支持，所以將部分國有資本收益投入到企業(yè)中，有償?shù)胤龀治覈�企業(yè)進行并購和擴張，不僅能夠擴大我國企業(yè)的國際競爭力，有利于國有企業(yè)的發(fā)展，同時也有利于國有資本收益的保值增值。

    （三）設(shè)立企業(yè)創(chuàng)新風險基金，鼓勵企業(yè)改革創(chuàng)新

    一項新技術(shù)從研制、開發(fā)到實現(xiàn)商業(yè)目標是一個漫長的過程，一般需要大量的資金投入，由于長期的計劃經(jīng)濟體制，造成國有企業(yè)自身積累不足，缺乏技術(shù)改造所需的資金，限制了企業(yè)擴大再生產(chǎn)的能力。因此，國有企業(yè)要想在技術(shù)上有所突破，從根本上提高企業(yè)在國內(nèi)外市場中的競爭力，首先要解決的就是資金瓶頸。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入和企業(yè)經(jīng)濟效益的逐步提高，一些國有企業(yè)在卸去了沉重的社會負擔之后，長期虧損的局面從根本上得到了有效緩解，有些企業(yè)已經(jīng)開始盈利。通過建立一個以企業(yè)投資為主體的、多渠道、多層次、多形式的投融資機制與體系，不但可以為這部分新增的國有資本增量資金找到適合其發(fā)展的流向，而且可以緩解部分企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新資金短缺的局面。

    （四）國有資本的增資擴股

    企業(yè)的發(fā)展與擴張離不開資金的支持，融資管理在現(xiàn)代企業(yè)財務(wù)管理中占據(jù)了無可替代的地位。國有企業(yè)的經(jīng)營狀況已經(jīng)開始好轉(zhuǎn)，不少企業(yè)都有了資本盈余。如同國家稅收是“取之于民、用之于民”一樣，來源于國有資本的收益同樣應(yīng)當用于國有資本的擴張。國有資本的管理部門應(yīng)當通過適當?shù)那�道、采取適當?shù)姆绞剑�把一定比例或一定�?shù)量的國有資本收益投資到國有企業(yè)用于增資擴股，特別要用于那些處于上升階段、有較大發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)。

    （五）補充公共財政資金的不足

    國有資本經(jīng)營收益不應(yīng)只在國有企業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)內(nèi)循環(huán)，如果那樣就失去進行資本收益預(yù)算的意義了。國有資本除了實現(xiàn)自身的保值增值外，還應(yīng)當發(fā)揮更大的作用，尤其是社會作用，當國有資本經(jīng)營收益出現(xiàn)盈余時應(yīng)當適當?shù)南蚬�共財政轉(zhuǎn)移，這是由其本身的性質(zhì)決定的。國有資本經(jīng)營收益補充公共財政資金的不足，是國有企業(yè)發(fā)展壯大的目的所在。但是，從目前我國的國有資本經(jīng)營收益的使用情況看，國有資本經(jīng)營收益對公共財政的補充很少，并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

    三、對國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的政策建議

    國有資本經(jīng)營預(yù)算支出是一項政策性很強的資源配置活動，涉及到國家經(jīng)濟發(fā)展的整體戰(zhàn)略布局和企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的長期利益與短期利益的協(xié)調(diào)。預(yù)算支出必須遵循局部利益服從于整體利益，短期利益服從于長期利益的原則。筆者認為，當前我國的國有資本經(jīng)營預(yù)算分配主要應(yīng)采取以下政策建議：

    （一）國有企業(yè)改制重組成本的分配支出

    國資委需要制定中央企業(yè)改制基本規(guī)劃，明確中央企業(yè)改制總體時間表，測算總的改制成本支出量和階段性改制成本支出量。其實質(zhì)是編制中央企業(yè)改制重組支出的年度和長期預(yù)算。對能自行支付改制成本的企業(yè)，其改制成本支出可由企業(yè)在按規(guī)定上繳收益前先行扣除，但改制成本的測算需經(jīng)國資委審定。對不能自費改制的企業(yè)，其改制成本不足部分由國資委從國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出項目中支出。所需資金缺口可由改制企業(yè)測算后報國資委審定。國企改制重組支出預(yù)算是在一個預(yù)算年度內(nèi)根據(jù)總體改制重組情況做出的一個預(yù)先性安排。但在向改制企業(yè)支付的時候，不宜預(yù)先撥付，以防改制資金被挪用，而應(yīng)采用“實際發(fā)生制”，即在改制方案批準后，改制實施時由國資委即時撥付。可一次性撥付，也可根據(jù)改制階段分批次撥付。

    （二）現(xiàn)有出資企業(yè)補充資本金的分配支出

    資本金支出管理是考驗國有資本經(jīng)營預(yù)算制度有效運行的關(guān)鍵，而資本金支出對預(yù)算編制機構(gòu)的要求非常高，要對國有資本總體布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)運行等有清晰的把握。

    要明確國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)性、戰(zhàn)略性調(diào)整的總體思路，制定國有資本調(diào)整的具體規(guī)劃和方案，從而明確國有資本需要控制和加強的具體行業(yè)或領(lǐng)域，這是國有資本經(jīng)營預(yù)算分配進行資本性支出的基本依據(jù)。需要補充資本金的出資企業(yè)應(yīng)同時符合以下要求：所在行業(yè)對國家有戰(zhàn)略意義，確是國有資本需要控制、加強與支持的領(lǐng)域；企業(yè)確實需要資本金支持。根據(jù)國有資本有進有退的原則，對可能從所在行業(yè)或領(lǐng)域逐步退出的國有企業(yè)；長期虧損、扭虧無望的國有企業(yè)；資本金相對充足、無需國有資本再投入的國有企業(yè)，則不給予預(yù)算支持。

    同時，為保證國有資本投入的科學性，需要建立資本金支出管理咨議機構(gòu)，該機構(gòu)的主要職能是：對國有資本預(yù)算中補充資本金的支出提出總體意見；對向每個具體企業(yè)補充資本金的動議進行評估并提出咨詢意見；對資本金支出效果進行評估。咨議機構(gòu)的組成應(yīng)有廣泛代表性，可包括財政、發(fā)改委等政府機構(gòu)以及專家學者等。首先，企業(yè)或國資委有關(guān)部門提出補充資本金的動議，詳細說明需要補充資本金的數(shù)量、原因；其次，國資委進行初步審查，再提交有內(nèi)外部專家組成的咨議機構(gòu)進行評議；然后，咨議機構(gòu)評議并提出意見；最后，由國資委根據(jù)咨議機構(gòu)意見及相關(guān)信息，確定需要補充資本金的企業(yè)對象和投資數(shù)量，匯總后編入國有資本經(jīng)營預(yù)算，經(jīng)審定后執(zhí)行。

    （三）向社保基金轉(zhuǎn)移的分配支出

    在建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的同時，應(yīng)研究建立相對獨立的社保預(yù)算，同時在財政公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社保預(yù)算之間建立規(guī)范、責任清晰、受約束的資金通道，從而保證各方資金平衡。用國有資本預(yù)算補充社保基金涉及財政公共預(yù)算、社保預(yù)算、國有資本預(yù)算三者之間的統(tǒng)一平衡問題，補充額度須由國資委、社保基金會、財政部共同進行反復(fù)討論和測算，再由國務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)決定，最后由全國人大批準。

    （四）向公共財政轉(zhuǎn)移支出

    由于國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟布局調(diào)整還未到位，國有資本經(jīng)營預(yù)算收支便存在很大的不穩(wěn)定性，保持年度平衡的難度較大，如當改革任務(wù)重或補充資本金量大時，預(yù)算總支出可能會超過預(yù)算總收入，預(yù)算則可能出現(xiàn)赤字。這就需要在國有資本預(yù)算盈余范圍和彌補財政支出額度之間確定一個基本標準，在國有資本預(yù)算沒有盈余或在規(guī)定的盈余范圍內(nèi)，不宜考慮向公共財政進行轉(zhuǎn)移性支出；當超過規(guī)定的盈余范圍時，可按一定比例向公共財政轉(zhuǎn)移性支出，防止因過度向公共財政進行轉(zhuǎn)移性支出導(dǎo)致國有資本預(yù)算出現(xiàn)嚴重赤字。

    （五）國有資本經(jīng)營預(yù)算分配的考核獎勵支出

    國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中應(yīng)體現(xiàn)相應(yīng)的獎勵支出，納入國有資本經(jīng)營預(yù)算分配支出。獎勵要落實到具體的企業(yè)和個人，并以企業(yè)經(jīng)營者為主要對象。以國有資本經(jīng)營預(yù)算收益為考核依據(jù)，對于實現(xiàn)預(yù)期經(jīng)營目標的企業(yè)經(jīng)營者要兌現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的高薪和物質(zhì)獎勵；對于經(jīng)營業(yè)績突出、有重大貢獻的企業(yè)經(jīng)營者則另行給予其他形式的物質(zhì)獎勵；而對于那些沒有實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算指標的企業(yè)經(jīng)營者，則采取降撤職、降低薪酬等懲罰措施。這種激勵機制應(yīng)當建立在科學、合理的考核標準和考核程序之上。